政策解读 | 深入打好净土保卫战的新阶段

我国土壤污染防治相关法规政策文件对绿色低碳修复有原则要求。《中华人民共和国土壤污染防治法》提出实施风险管控、修复活动不得对土壤和周边环境造成新的污染。《建设用地土壤修复技术导则》提出鼓励采用绿色的、可持续的和资源化修复。《减污降碳协同增效实施方案》和《“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划》都提出鼓励绿色低碳修复。党的十八大以来，生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，但生态环境保护任务依然艰巨。我国同时面临实现生态环境根本好转和碳达峰碳中和两大战略任务，生态环境多目标治理的要求进一步凸显，协同推进减污降碳已成为我国新发展阶段经济社会发展全面绿色转型的必然选择。2023年，习近平总书记在全国生态环境保护大会上强调，综合运用自然恢复和人工修复两种手段，因地因时制宜、分区分类施策，努力找到生态保护修复的最佳解决方案。在此背景下，《关于促进土壤污染风险管控和绿色低碳修复的指导意见》（环办土壤〔2023〕19号，以下简称《意见》）于2023年12月正式印发，对于贯彻土壤污染管控修复绿色低碳理念、推动产业绿色低碳发展、强化社会责任意识等，都具有里程碑式的意义。

一、国际进展

国际上绿色低碳修复划分为萌芽和早期发展（2006年之前）、快速发展（2007-2012年）和成熟发展（2013年至今）三个阶段。第一阶段，从2000年左右逐步进入土壤污染绿色可持续修复（Green and Sustainable Remediation）时期，从传统基于质量标准修复和基于风险评估的修复管控策略，向综合考虑修复管控全过程环境、社会和经济影响的可持续策略转变。研究机构和公益组织在决策中考虑环境足迹和碳足迹等影响，并探索研究绿色可持续修复的评估工具和方法。第二阶段，绿色可持续修复理念已得到广泛认同，相关评估工具方法和标准规范等得到充分发展。第三阶段，进入灵活实践和创新阶段，从理念逐步融入具体的修复技术、专业设备、风险管控、修复材料、组织管理等方面，也从修复工程向土地利用规划、土地开发区划、生态景观设计等领域进行了拓展。2020年以后，绿色可持续修复相关评估体系和实践应用基本成熟，随着全球应对气候变化需求日益迫切，土壤污染治理逐步进入可持续韧性修复（Sustainable Resilient Remediation）时期，将碳排放和适应气候变化能力纳入了评价体系。目前发达国家环境修复已进入生态、低碳、韧性的绿色可持续新时代。

国际上主流的绿色可持续修复相关框架主要包括可持续修复框架、绿色修复框架和绿色可持续修复框架三类。可持续修复论坛（Sustainable Remediation Forum， SuRF）是可持续修复框架的代表，将其定义为通过合理公正地使用有限资源使人类健康和环境获得最大净效益的修复策略，主要考虑环境、社会、经济三要素。绿色修复则在修复实施中考虑所有的环境影响，并在修复行动中采用可将环境足迹最小化的措施，主要考虑土地/生态系统、材料与废弃物、能源、空气/大气、水五大核心要素。绿色可持续修复一般指在污染场地修复中采取特定的产品、工艺、技术、流程以减轻污染物对受体的风险，同时综合考虑社区目标、经济影响和净环境效益的平衡，主要涵盖温室气体排放、能源消耗、回收利用/废弃物减量化、资源消耗等客观指标和资产再利用的效益、创造和保留工作机会、创造社区资产等主观指标。

发达国家将绿色可持续修复理念逐步融入土壤污染治理的政策制定过程，主要经历了三个阶段：

第一阶段是由国家主管部门主导进行管控。早期的土壤污染治理主要是对严重污染事件造成舆情影响的响应，基本采取完全清除污染物或对污染物进行封存的措施。这一时期，仅根据污染物的浓度来简单确定污染地块治理优先顺序，风险评估应用较少，也未结合用地性质考虑修复必要性。随着修复成本大幅增加，实践发现，许多地块更适合依据未来用地规划开展风险评估，并进行治理优先级排序。随着治理需求迫切的地块得到管控，不需要立即治理的污染地块得到识别，公众的看法也逐渐改变，不再视所有污染地块为需要采取政府行动的极端事件。

第二阶段是灵活的国家法规为因地制宜开展土壤污染治理决策创造条件。该阶段，更多地块采用基于规划情景开展风险评估，并因地制宜制定解决方案的管控或修复策略。土壤污染治理与土地规划之间有了更紧密的联系，棕地再开发成为地块治理的驱动力之一。在此情况下，可将更大范围的利益相关方纳入决策环节，并为绿色可持续修复作出积极贡献。由政府和私人联合投资的棕地再开发项目成为优先选项，也衍生出多种联合资助模式。但其主要障碍在于修复完成后土地所有权人的债务以及未来潜在需要承担的义务。

第三阶段是法律法规为私人参与土壤修复创造机会并提供保障。私人投资土壤修复主要考量地块再开发的社会经济价值，为绿色可持续修复的应用培育了丰沃的土壤。然而土壤修复较为复杂，且存在不确定性，一定程度上成为地块再开发的阻碍。主要问题包括：政府与私人如何分担修复成本、修复失败的风险和修复后残留污染的潜在责任和义务。例如地下水污染常常超出地块边界，责任难以划定；对于此类问题，欧盟允许政府接管一部分地下水修复或管控的未来责任、义务或风险，从而减少土地使用权人受到不确定性因素影响，增强利益相关方对于棕地再开发项目的合作意愿。

发达国家绿色低碳修复体系各有侧重，推进绿色低碳修复的管理决策过程漫长复杂，与我国土壤修复产业背景不同、阶段不同、任务不同。我国土壤修复产业在刚刚兴起、同时面临全方位协同推进减污降碳任务的背景下，推动绿色低碳修复大有可为。

二、《意见》出台的迫切需求与重要意义

（一）需求分析

应充分汲取发达国家经验教训。发达国家在土壤污染修复领域走过了许多弯路，如荷兰开展的费用效益分析结果表明，在修复初期，荷兰投入巨额资金将土壤修复到背景值水平，其综合效益却不达预期。后续逐步过渡到绿色可持续修复，经过近50年的修复历程，综合效益最终与成本基本持平。我国土壤污染治理应深刻汲取发达国家经验教训，尽早走绿色低碳发展之路。

绿色低碳化修复是必由之路。习近平总书记提出要坚持走生态优先、绿色低碳的发展道路。在当前深入打好污染防治攻坚战和碳达峰碳中和决策部署总体形势下，减污降碳协同创新是推动绿色生产力加快发展的重要抓手，绿色化、低碳化是我国土壤污染防治的必由之路。

科技和大数据技术是关键支撑。为全面准确落实精准治污、科学治污、依法治污方针，在高速的信息化时代背景下，未来土壤环境管理和污染防治也会持续向信息化、智能化方向发展。国际上开发应用了动态在线监控预警体系和污染地图等工具，土壤绿色低碳修复的技术创新与大数据、人工智能等融合发展，是引领未来的方向。

（二）重要意义

发布《意见》是落实中央精神的重要举措。党的二十大报告提出要“统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展”，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提到2035年的远景目标之一包括碳排放达峰后稳中有降，生态环境根本好转，美丽中国建设目标基本实现，体现了国家对于减污降碳协同增效的要求。近年来，我国土壤污染治理相关法规政策和标准指南等从原则上倡导和鼓励绿色可持续修复，但针对土壤污染风险管控和绿色低碳修复如何推动、以及推动什么等关键问题缺少专门文件进行顶层设计。在生态环境领域减污降碳背景下，我国亟需发布土壤污染治理绿色低碳指导性文件，明确可实施的路线图，提供配套支撑与保障，促进实现土壤污染防治领域减污降碳协同增效。

落实《意见》是完善治理体系的重要内容。《中共中央 国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》提出了“深入打好净土保卫战”的更高要求，明确提出提升生态环境治理现代化水平的重大任务。经过20多年的发展，国际上绿色可持续修复尺度已从地块扩展到区域和宏观，在评估上已从一次、二次环境影响扩展到多指标、全过程的绿色可持续评估与实践体系。我国绿色低碳修复整体仍处于萌芽阶段，如果潜在的过度修复和二次污染监管等不到位，会导致人居环境安全受到威胁、修复综合效益下降，与生态环境治理能力现代化提升的要求相悖。推动污染土壤绿色低碳修复，提升精细化管理水平，有助于促进土壤污染治理水平提升，以更高水平保护支撑高质量发展。

推动《意见》是实现弯道超车的具体路径。纵观发达国家发展历程，土壤污染治理走绿色可持续的风险管控和修复路径，是国际社会共识。我国土壤修复产业处于发展期，大量历史遗留污染地块正在或仍待治理。目前，建设用地土壤污染风险管控和修复仍部分存在投入大、环境风险高、调查评估不精准、二次污染防控不到位、不利于土壤资源可持续利用等问题。根据世界银行的初步测算，与传统修复方式比较，在中国推广绿色可持续修复与风险管理可以大幅降低修复成本、提升修复效益。因而，从土壤污染治理发展初期就引导培育绿色低碳理念，对其绿色化低碳化转型、走高质量发展道路、实现弯道超车至关重要。

三、《意见》的战略定位与实施原则

（一）战略定位

一是提出未来导向。《意见》指出，我国土壤污染风险管控和修复过程中资源能源高效利用和二次污染防控水平有待进一步提升，在绿色低碳发展、持续深入打好净土保卫战、积极推动减污降碳协同增效的背景下，需要以坚持问题导向、因地制宜、系统治理为原则，综合运用自然恢复和人工修复两种手段，促进土壤污染风险管控和绿色低碳修复。《意见》定位在提出面向中长期的导向性意见，引导土壤污染风险管控和修复从以控制风险为单一目标，向综合考虑减污降碳目标迈进，为未来土壤污染防治明确了方向。

二是全过程统筹谋划。《意见》给出了我国土壤污染风险管控和绿色低碳修复的实施路径，即大力培育形成绿色低碳理念，全方位系统推进绿色低碳转型，积极探索绿色低碳典型案例，逐渐形成评价评估体系。《意见》还围绕风险管控和修复全过程关键环节如何提升绿色低碳水平提出针对性建议，包括前期合理规划受污染土地用途、精准开展土壤污染状况调查评估、重点突出修复管控方案的绿色低碳化设计、实施过程中积极探索应用最佳管理措施，以及后期跟踪和可持续管理，系统谋划全链条绿色低碳修复。

三是强化科技支撑。《意见》专章撰述了全方位强化科技支撑，从在科研布局中渗透绿色低碳相关基础性研究，到关键技术、材料、装备的重点攻关，再到技术集成和工程应用示范，力争实现产学研用管一体化发展。

四是积极接轨国际。《意见》明确积极借鉴国内外先进经验，用好国际贷赠款资金支持途径，结合世界土壤日等主题进行宣传引导，体现了土壤污染风险管控和绿色低碳修复工作与国际接轨的定位。

（二）实施原则

一是统筹考虑和突出重点相结合。《意见》统筹考虑了土壤污染风险管控和绿色低碳修复工作推动的整体框架，大力培育绿色低碳理念、系统推进减污降碳协同增效、持续探索推动创新实践、逐步建立评价评估体系，重点突出了规划、调查、修复管控设计和实施、后期管理等全过程工作建议。强调全方位科技支撑，包括统筹科研系统布局、加强基础研究，加快关键材料装备科技攻关、清洁能源替代和升级改造，遴选相关内容纳入国家相关技术名录，推动形成一批系统解决方案和综合示范工程。

二是问题导向与先行先试相结合。《意见》旨在解决土壤修复行业突出问题，提高减污降碳协同治理能力，针对城镇建设用地再开发需求迫切、工程化措施占比高、潜在二次污染、资源能源消耗较高等实际问题提出意见。以突出问题和薄弱环节为导向，鼓励先行先试，形成可复制可推广的经验案例。

三是政策引导与强化帮扶相结合。《意见》指出生态环境部将逐步建立定性与定量相结合的评价指标体系，编制相关工作指南和技术规范，加强水土复合污染治理以及风险管控和绿色低碳修复领域科研布局，要求各级生态环境部门积极推动全过程风险管控和绿色低碳修复，在财政资金和政府采购活动中推动落实绿色化、低碳化要求，给予了技术、资金等方面的政策引导。此外，还将拓展提升管理部门、从业单位和人员技术能力水平，并加强宣传教育，向业界和公众普及相关知识和政策要求。

四是评估考核与创新激励相结合。鼓励先行先试形成经验案例，探索创新打通规划设计管理流程，实践应用提升环境综合效益。同时，以反映土壤污染风险管控和修复全过程绿色低碳水平为目标，建立定性定量相结合的指标体系，并积极探索适用的环境足迹评估工具和碳核算方法，以科学有力支撑评估工作开展，有效激励创新。

四、我国风险管控和绿色低碳修复阶段建议

借鉴国际上土壤污染风险管控和绿色可持续修复理念发展和政策实施不同阶段，提出我国风险管控和绿色低碳修复阶段发展建议。

第一阶段，建议聚焦修复过程二次污染控制和防止过度修复。主要针对从业人员开展宣贯引导，健全风险管控的制度体系和标准规范，推进修复工程的定量化和设备的专业化，在保障风险可接受的前提下（即达到合理的修复或管控目标值），逐步突破目前自上而下的管控，积极探索灵活的土地利用规划与修复管理。

第二阶段，建议完善修复的绿色可持续定量评估与考核体系。构建精细化场地污染和评估概念模型，定量化描述可接受风险水平，通过科学监测与核算手段量化修复工程的单位能耗、水耗等资源消耗，测算工程实施的节能减排效益与间接环境效益，并通过量化评估结果给予相应激励措施，促进利益相关方有效参与。

第三阶段，建议从风险管控和修复工程过渡到智慧再生（Smart Regeneration）的一体化过程。充分利用信息时代智能技术，在土地利用的早期，引入土壤污染风险管控和修复地图等，将土地开发规划与地块污染修复密切结合。在设计解决方案时，统筹考虑土地利用规划、污染状况、修复管控技术等，引入生态景观设计，在促进污染治理的同时提升生态景观价值，加强与后期再开发相结合。提升咨询业在修复产业中的份额比例，积极引入全过程整体解决方案服务。（作者系生态环境部环境规划院 邓璟菲、董璟琦、张红振、何军）